O maior teste de limite e comércio até o momento pode ser muito tímido para fazer muita diferença para o maior poluidor por carbono do mundo.
A China, o maior país comunista do mundo e seu maior poluidor climático, adotou uma abordagem decididamente de livre mercado para combater as emissões de carbono. No final do ano passado, o governo anunciou planos há muito aguardados para um programa nacional de comércio de emissões (cap-and-trade), após vários anos de projetos piloto regionais.
Defensores da energia limpa anunciaram a criação do maior mercado de carbono do planeta, que terá quase o dobro do tamanho da União Européia.
Mas os primeiros sinais indicam que a China está adotando uma abordagem extremamente cautelosa, motivada pelo medo de prejudicar o crescimento econômico. É provável que isso adie a redução real de emissões até a próxima década.
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O sucesso ou fracasso final do programa chinês será crucial porque o país emite mais de um quarto do dióxido de carbono do mundo, e os níveis estão subindo no ritmo mais rápido em anos, de acordo com uma análise recente. Atingir metas climáticas em todo o mundo será quase impossível, a menos que a China comece a fazer cortes bruscos em breve. Além disso, o esforço da nação pode influenciar a maneira como outros países adotam abordagens similares baseadas no mercado para reduzir a poluição por carbono.
“Internacionalmente, muita coisa depende desse programa”, escreveu Lawrence Goulder, economista de Stanford, e um co-autor em um artigo no início deste ano. “O fracasso poderia impedir a adoção de programas de comércio de emissões em muitas partes do mundo”.
Um começo lento
Muitos economistas recomendam programas de limite e comércio como a maneira mais eficiente para as nações reduzirem suas emissões.
Sob esse programa, uma agência do governo doa ou vende um número limitado de licenças para emissão de gases de efeito estufa (este é o teto). Empresas que produzem menos do que o permitido sob suas permissões podem vender licenças excedentes, enquanto aquelas que querem exceder seu limite devem comprar mais de outra parte (esse é o comércio).
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O esquema essencialmente coloca um preço nas emissões de carbono, criando incentivos financeiros para as empresas reduzirem a poluição. Embora a teoria pareça boa, apenas alguns desses programas foram implementados, inclusive na Califórnia e na Europa, com resultados bastante modestos até o momento.
“O fracasso poderia impedir a adoção de programas de comércio de emissões em muitas partes do mundo”.
Sob o plano anunciado em dezembro, a China passará um ano construindo um sistema nacional de relatórios e outro conduzindo negociações e análises “simuladas”, empurrando a implementação real para pelo menos 2020.
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A grande surpresa no anúncio foi que o governo recuou em planos anteriores para o programa englobar uma série de indústrias. Em vez disso, cobrirá inicialmente apenas o setor de energia, expandindo para outros como petroquímicos, materiais de construção e aviação “quando as condições permitirem”, de acordo com uma tradução do anúncio.
A especulação é de que essas outras indústrias e a agência que representa empresas de propriedade declarada se esforçaram para não serem incluídas no lançamento inicial e que a recente desaceleração econômica do país fortaleceu sua causa.
Certamente, o setor de energia da China ainda é um enorme mercado de carbono, respondendo por cerca de três gigatoneladas de dióxido de carbono a cada ano, ou cerca de 8% das emissões globais, de acordo com um recente comentário na Nature Climate Change. Se o programa eventualmente incorpora as outras indústrias planejadas, ele adicionará até cinco gigatons por ano. Em comparação, o esquema de comércio da União Européia cobre 1,8 gigatoneladas.
Ambição limitada
Quase todos os programas de cap-and-trade até o momento acabaram alocando permissões por meio de leilões e estabelecendo um teto absoluto sobre as emissões totais.
Mas pelo menos como um primeiro passo, espera-se que a China restrinja a quantidade de dióxido de carbono que uma usina produz por unidade de eletricidade, por megawatt-hora de eletricidade produzida. Acredita-se que os padrões exatos também variam de acordo com fatores como tamanho da planta e fonte de combustível.
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Em outras palavras, as empresas de energia ainda poderiam aumentar as emissões totais à medida que novas plantas entram em operação, desde que suas fábricas estejam se tornando mais limpas, em média, dentro de suas categorias.
Essa abordagem reflete o fato de que a meta do governo, por enquanto, é reduzir a taxa de aumento das emissões, em vez de alcançar reduções absolutas, diz Huw Slater, consultor sênior da ICF, uma empresa de consultoria que trabalhou com o governo chinês e empresas de energia.
Também permite o crescimento econômico e limita o custo financeiro de uma indústria, como o setor de eletricidade da China, que não consegue repassar os custos de carbono para os consumidores finais.
Mas, embora essa abordagem encoraje os operadores das usinas a melhorar a eficiência das usinas, “enfraquece ou elimina os incentivos … para mudar de carvão para gás ou renováveis”, segundo o documento Nature Climate Change.
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Desempenhar um “papel significativo” no corte de emissões provavelmente exigirá a mudança para um sistema baseado em leilões, ampliando o programa para outros setores e tomando outras medidas para garantir que o preço do carbono seja suficientemente alto, argumentam os autores.
Espera-se que a China eventualmente mude para leilões e para pelo menos um limite absoluto informal de emissões. Mas tornar essa abordagem eficaz pode exigir reformas de mercado mais amplas.
É provável que isso inclua uma mudança dos preços administrados pelo governo e dos planos de geração para os mercados spot de energia, onde os preços mudam quase em tempo real à medida que geradores e operadores de rede chegam a acordos para atender à demanda imediata.
Pode levar pelo menos mais uma década para que esse nível de liberalização ocorra amplamente, diz Michael Davidson, pesquisador da Harvard Kennedy School, que estuda os mercados de eletricidade da China.
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“Se você quiser que o mercado de carbono trabalhe com eletricidade, a condição fundamental é um mercado à vista”, diz ele. “Já que estão muito longe, isso não terá um grande impacto”.
Enquanto isso, dadas as questões passadas com a transparência ambiental e a influência considerável de algumas empresas estatais, a China enfrentará um conjunto diferente de desafios ao estabelecer um sistema nacional para detectar e punir empresas que excedam suas permissões.
Gerenciando expectativas
Mas apesar desses obstáculos, está claro para a maioria dos observadores que o presidente chinês Xi Jinping leva a sério a redução de emissões e o estabelecimento da nação como líder mundial em questões climáticas e energéticas, impulsionado por preocupações com poluição atmosférica, energia doméstica, segurança nacional e desenvolvimento econômico. .
A China pode estar avançando cautelosamente no estabelecimento do programa de limite e comércio, mas o governo pode acelerar os esforços rapidamente se os resultados iniciais forem promissores, ou mudar rapidamente de tática se não forem promissores.
Além disso, embora os observadores externos depositem grandes esperanças no programa, os líderes da China o consideram apenas um em uma “cesta de medidas políticas” para cumprir o compromisso de Paris de atingir as emissões de pico até 2030, diz Jeff Swartz, diretor de políticas climáticas e mercados de carbono na empresa de consultoria South Pole.
De fato, dado o lançamento agressivo de renováveis, a redução no uso de carvão e outras medidas, a China pode já estar no caminho para superar esse prazo.
Escrito por James Temple, editor de energia para o MIT Technology Review. Este artigo foi publicado originalmente no site MIT Technology Review, para ver o artigo original em inglês clique aqui.
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